1. Inledning
Vad är skälet till att det internationella samfundet nyligen enats om ett nytt, närmast hopplöst komplicerat, multilateralt och överstatligt, försäljningsbaserat bolagsskatteregelverk, under vilket OECD ska fungera som en ”World Tax Organisation” och både producera innehåll och övervaka implementering och tillämpning?
Aktuella händelser blir enbart förståeliga om man betraktar det senaste decenniets utveckling på det internationella skatteområdet utifrån ett strikt amerikanskt perspektiv
Vad är skälet till att OECD plötsligt offrar etablerade skatteprinciper och fråntar länder deras skattesuveränitet på global basis?
Vad är skälet till att OECD tar en sådan omväg för att ”modernisera” det internationella regelverket. Pelare 1 utgör i grunden ett undantag från undantaget. Huvudregeln är att länder har full skattesuveränitet inom sitt territorium. Länders beskattningsrätt inom territoriet begränsas endast av deras praktiska möjligheter att kunna driva in skatterna. Genom ingående av skatteavtal gör länder vissa undantag från sin skattesuveränitet, allt i syfte att främja internationell handel. Pelare 1 gör nu, i sin tur, ett undantag från skatteavtalens undantag genom införandet av regler som delvis försätter avtalen ur spel.
Varför lämnar inte OECD världen i fred? Varför är det ett problem för OECD att digitalskatter används för att beskatta en handfull digitala jättar som annars undgår att beskattas i verksamhetsländerna?
OECD kan i alla fall inte skylla på att digitalskatterna bryter mot ”etablerade skatteprinciper” eftersom pelare 1 gör precis detsamma. Inte heller på att digitalskatter är bruttobaserade eftersom i stort sett samtliga nationella digitalskatter idag, inklusive FN:s modellartikel 12B, erbjuder ett nettobeskattningsalternativ. Och faktiskt inte heller på att dessa skatter leder till regelkaos, eftersom i stort sett alla digitalskatter som antagits följer samma mall.
Aktuella händelser blir enbart förståeliga om man betraktar det senaste decenniets utveckling på det internationella skatteområdet utifrån ett strikt amerikanskt perspektiv.
2. OECD är USAs högra hand
Jag har både i Skattenytt (1) och i tidigare blogginlägg betonat USAs centrala roll i OECD. Inget kan genomföras utan USAs godkännande. Det finns visserligen två olika USA i OECD, ett republikanskt och ett demokratiskt. Republikanerna tar alla beslut hemma och tvingar sedan OECD att följa efter. Demokraterna använder istället OECD som ett instrument för att sälja in amerikanska skatteprinciper på övriga världen. På pappret kan demokraternas handlande framstå som ”renhårigare” eftersom de agerar på multilateral snarare än unilateral basis, men i slutändan blir resultatet ändå detsamma. Den amerikanska uppfattningen styr OECDs arbete.
3. Upprinnelsen till BEPS-projektet 2013-2015
Det officiella skälet till att BEPS-projektet startades upp var att bekämpa aggressiv skatteplanering på global nivå. Skälet saknar inte grund, men är heller inte hela sanningen.
BEPS byggde på ett amerikanskt initiativ. USA ville använda projektet till att förbättra förutsättningarna att kunna beskatta sina egna MNEs utan att underminera deras konkurrenssituation. Planen var att förmå länder med hemlandsbaserade MNEs att gå med på utökad hemvistsbeskattning. USA antog att det skulle bli lätt att sälja in ett sådant initiativ eftersom det skulle generera mer statsintäkter för alla MNEs hemvistländer. Vidare uppfattade USA förslagen som konkurrensneutrala.
BEPS tog dock en för USA oväntad vändning. Dels visade sig övriga världen vara ointresserad av USAs förslag till utökad hemvistbeskattning av MNEs, dels gjordes amerikanska MNEs, och då särskilt GAFAM-bolagen, ensamt ansvariga för all aggressiv skatteplanering de senaste tjugo åren. I slutändan handlade BEPS bara om hur övriga världen skulle kunna beskatta amerikanska MNEs. Inte undra på att USA var missnöjda med BEPS.
4. Post-BEPS
Ur amerikansk synvinkel har allt post-BEPS-arbete handlat om ”damage control” och framför allt om att kväva alla incitament, som skapades under BEPS-projektet, att beskatta amerikansk (digital) industri med nya lagstiftningsverktyg.
USA blockerade därför allt fortsättningsarbete i OECD i fråga om beskattningen av den digitala industrin och hotade länder med handelssanktioner om de på egen hand försökte beskatta USAs digitala jättar.
5. Pelare 1 under Trump-administrationen
USAs policy var dock ohållbar i längden, särskilt i fråga om GAFAM-bolagen. De senare undgår inte bara bolagsbeskattning i EU och övriga världen, utan gör också enorma vinster, vilka används till att antingen köpa upp eller radera ut all konkurrens.
I ett försök att vinna tid och i syfte att underminera EU-kommissionens försök att beskatta GAFAM-bolagen på egen hand, fick OECDs sekretariat i uppdrag att utarbeta en kompromiss, d.v.s. pelare 1-förslaget, som publicerades i oktober 2019.
Beskattningsmässigt är pelare 1-förslaget från 2019 en hyffsat gynnsam lösning för USA eftersom det försäljningsbaserade regelverket premierar länder med stora inhemska marknader. Trump-administrationen förkastade likväl förslaget p.g.a. dess bottenlösa komplexitet och för att OECD som organisation fick alldeles för stor makt över det föreslagna regelverkets utformning och tillämpning.
6. Pelare 1 under Biden-administrationen
Som framgått ovan är demokraterna mer öppna för att använda OECD som ett instrument för sina syften. Biden-administrationen accepterade därför att lägga pelare 1-förslaget till grund för en global lösning. USA har dock reviderat förslaget ordentligt i syfte och göra det (ännu) gynnsammare för USA.
Om USA fäst vikt vid att upprätthålla dagens internationella regelverks koherens och systematik hade OECD istället fått i uppdrag att revidera artiklarna 5 och 7 i OECDs modellavtal
Arbete pågår fortfarande, efter överenskommelsen den 8 oktober, med att bland annat precisera utformningen av pelare 1s nexus-regler och i syfte att avgöra vilka ”unilaterala” skatter som måste avvecklas. Utgå ifrån att utfallet av det arbetet i allt väsentligt kommer gynna USA.
7. Allt handlar ytterst om USAs intressen
USA är utan tvekan medvetet om att pelare 1 utgör ett minst sagt byråkratiskt och klumpigt tillvägagångssätt för att ”modernisera” det internationella regelverket på skatteområdet. Likväl väljer USA att satsa på denna lösning eftersom alla andra presenterade alternativ anses mindre gynnsamma för USA.
USAs agerande handlar i grunden om att korrigera det från amerikansk synvinkel olyckliga utfallet av BEPS-projektet.
Biden-administrationens version av pelare 1 säkerställer att andra länders MNEs också träffas av reglerna samt att USA självt kan lägga beslag på en större andel av bolagsinkomsterna som omfördelas under pelare 1. Ingen vet ännu säkert hur pelare 1 kommer att påverka länders beskattningsunderlag. Men det finns faktiskt ekonomer som hävdar att USA – trots att pelare 1 främst handlar om att omfördela GAFAM-bolagens inkomster – kan komma att gynnas av pelare 1!
Om USA fäst vikt vid att upprätthålla dagens internationella regelverks koherens och systematik hade OECD istället fått i uppdrag att revidera artiklarna 5 och 7 i OECDs modellavtal i syfte att anpassa bestämmelserna till digitalt baserad kommersiell verksamhet. Därmed hade både skatteavtalens struktur och dess grundläggande principer till större delen kunnat upprätthållas. Men USA var aldrig intresserat av detta alternativ eftersom en sådan lösning hade gynnat tredje länder långt mer än USA.
Nu monteras istället både skatteavtalens regler och länders skattesuveränitet ner i rekordfart i syfte att tillmötesgå USAs intressen. Stora länder som Tyskland, Frankrike, UK, Indien och Kina har anslutit sig till överenskommelsen, dels för att de i någon mån också gynnas av de nya reglerna, dels för att de inte har något val.
Vi kan således konstatera att USA bryr sig föga om OECDs regelverk eller fördelningsmässiga hänsyn (”global equity”). Istället handlar USAs agerande om att korrigera det från amerikansk synvinkel olyckliga utfallet av BEPS-projektet.
Smutsjobbet att hindra länder från att anta inhemska digitalskatter överlåter USA i fortsättningen på OECD. Därigenom slipper USA att hota U-länder med handelssanktioner, vilket ur PR-synpunkt framstår som lika moraliskt försvarbart som den brittiska kanonbåtsdiplomatin på 1800-talet (se tidigare inlägg om detta här).
Genom pelare 1-överenskommelsen har USA uppnått ett viktigt delmål med post-BEPS-arbetet. Det andra delmålet uppnår USA via pelare 2. Om detta återkommer jag i nästa blogginlägg den 15 december.
Notera dock avslutningsvis att det är ett ödets ironi att Sverige har spelat en central roll i USAs strävanden att uppnå sina mål i post-BEPS-arbetet (se tidigare inlägg om detta här). Skattechefen Pascal Saint-Amans tackade dessutom Sverige, å USAs vägnar, genom att i en tidningsartikel i juni 2019 berätta hur han ganska brutalt avfärdade svensk kritik mot de pågående pelare 1-diskussionerna. (2) Hans uttalanden fick stor spridning och uppmärksammades även i USA. Att sjunga de mäktigas visor brukar sällan löna sig, säger Platon. Hoppas Sverige har lärt sig den läxan.
--------
(1) Fensby, "Kommer BEPS-projektet överleva Trump-administrationen", Skattenytt 2017 s. 187
(2) Se Society, “Un homme contre l’évasion fiscale”, No 108, 13-25 juin 2019.