Om Gud finns är hon definitivt på US Treasurys sida. Det är den enda rimliga förklaringen till pelare 2-överenskommelsen.
För att förstå varför måste vi resa femtio år tillbaka i tiden.
Bakgrund
Allt startade 1971 när Nixon-administrationen antog Domestic International Sales Corporation Act (DISC). Lagstiftningen medgav amerikanska export-orienterade företag vissa skattelättnader. Dåvarande Europeiska Gemenskapen hävdade omgående att DISC-lagstiftningen utgjorde en export-subvention i strid med GATT-reglerna. USA kontrade med att flera europeiska länders territoriella skattelagstiftningar (Frankrike, Belgien och Holland) i så fall också utgjorde olagliga skattesubventioner. Om ”det mindre” (vissa skattelättnader på utländsk verksamhet) utgjorde en olaglig subvention borde rimligen ”det större” (ingen beskattning alls av utländsk verksamhet) också utgöra en sådan subvention.
Vi har råd att vara generösare mot våra hemmabaserade MNEs eftersom vi har antagit andra skatter – särskilt mervärdesskatten – för att kompensera skatteintäktsbortfallet
USA har sedan dess alltid förespråkat att inhemska och utländska bolagsinkomster – vare sig de är aktiva eller passiva – bör beskattas enligt hemlandets skattesats (hemvistbeskattning). USA har en snäv skattemix och har inte råd att helt avstå ifrån att beskatta amerikanska MNEs utländska vinster. Eftersom USA hemvistbeskattar sina MNEs anser US Treasury att de europeiska länderna borde göra detsamma. Annars får europeiska MNEs en orättvis konkurrensfördel.
EU-länder (inklusive Sverige) beskattar emellertid bolagsinkomster förvärvade utomlands endast nominellt. Så länge dessa inkomster härrör från aktiv verksamhet bryr vi oss inte om de har låg- eller högbeskattats. Vi har råd att vara generösare mot våra hemmabaserade MNEs eftersom vi har antagit andra skatter – särskilt mervärdesskatten – för att kompensera skatteintäktsbortfallet. USA får skylla sig självt om de har gjort sig alltför beroende av bolagsskatten.
GATT lyckades aldrig slutgiltigt lösa frågan. Istället fortsatte USA och EU på 90-talet att strida i (nybildade) WTO om underlåtelsen att – helt eller delvis – beskatta utländska bolagsinkomster kunde utgöra en olaglig export-subvention. (1)
Frågan spillde över på OECDs arbete under samma period. Två OECD-rapporter om dels medlemsländernas CFC-lagstiftningar (2) och dels så kallad ”tax sparing” (3) behandlade indirekt frågeställningen. USA ville att rapporterna skulle rekommendera utökad hemvistbeskattning av MNEs, vilket OECDs europeiska länder i stort motsatte sig. OECD-sekretariatet fick anstränga sig till det yttersta för att finna formuleringar i rapporterna som kunde tillfredställa båda parter. Ingen gick segrande ur den striden. Rapporterna rekommenderade utökad hemvistbeskattning, men betonade samtidigt att det fanns legitima skäl för vissa länder att agera annorlunda. (4)
De europeiska ländernas hårdnackade motstånd mot utökad hemvistbeskattning av MNEs ledde till att US Treasury – för att förbättra sin egen industris konkurrenskraft – började de facto ”tillåta” sina MNEs att skatteplanera bort skatten på utländska bolagsinkomster. Luckorna som lämnades i skattelagstiftningen utnyttjades emellertid så effektivt av amerikanska MNEs att de slut varken betalade skatt på inhemska eller utländska bolagsinkomster.
Efter ett sista misslyckat försök att förmå övriga världen att gå med på utökad hemvistbeskattning av MNEs under BEPS-arbetet (aktionspunkt 3) övergav USA tanken på en global lösning. Istället antog Trump-administrationen en skattereform 2017 som innebär att USA direktbeskattar en viss del av MNEs aktiva utländska bolagsinkomster. I utbyte har bolagsskatten sänkts från 35 till 21%.
Då tar frågan en fullständigt oväntad vändning.
Frankrike och Tyskland lanserar påföljande år GLOBE-förslaget. Detta förslag lägger sedan grunden till pelare 2 i OECD som antas i oktober 2021.
Efter att ha ägnat 50 år åt att bekämpa alla amerikanska försök att göra hemvistbeskattning av MNEs till en internationell norm väljer vissa europeiska länder själva – utan att US Treasury ens har bett om det – att gå USA till mötes!
Konsekvenserna av pelare 2
Pelare 2 leder till utökad hemvistbeskattning av MNEs genom att utländska lågbeskattade aktiva bolagsinkomster direktbeskattas i MNEs hemländer. Reglerna är visserligen ytterst resultatet av en kompromiss och innehåller flera (tidsbegränsade) undantag. Likväl utgör pelare 2 – genom det sluttande planet-effekten – det första steget mot att hemvistbeskattning av MNEs utländska inkomster blir en ny huvudregel inom internationell beskattning.
Titta bara på Finlands köp av amerikanska krigsflygplan häromveckan. De militära säkerhetsgarantier som implicit följer med köpet av F35 kan lilla Saab med JAS Gripen inte matcha
De må vara osäkert om pelare 1 i slutändan implementeras, men pelare 2 är sannolikt här för att stanna. Min gissning är att länders fuskande med både implementering och tillämpning av pelare 2 samt MNEs försök att kringgå reglerna kommer leda till att pelare 2 i slutändan omvandlas till en internationellt bindande konvention med sanktionsregler. (5)
Pelare 2 innebär att den ”konkurrensfördel” europeisk industri haft gentemot den amerikanska genom att slippa beskattas på utländska vinster nu gradvis kommer elimineras. Vid första anblicken kan dettas tyckas rättvist eftersom underlåtelsen att beskatta utländska bolagsinkomster skulle, som US Treasury hävdade i GATT redan på 70-talet, kunna betraktas som en subvention.
Man ska dock komma ihåg att amerikansk industri har så många andra inneboende konkurrensfördelar i förhållande till europeisk industri att skapandet av en jämn spelplan på skatteområdet enbart leder till att amerikansk industris konkurrenskraft stärks ytterligare på Europas (och Asiens) bekostnad.
Titta bara på Finlands köp av amerikanska krigsflygplan häromveckan. De militära säkerhetsgarantier som implicit följer med köpet av F35 kan lilla Saab med JAS Gripen inte matcha.
På lång sikt kommer USA därför bli den största vinnaren under pelare 2. Bara Gud är kapabel att ge US Treasury en sådan himmelsk gåva!
[Bloggen gör nu ett uppehåll. Nästa serie blogginlägg publiceras med start den 1 mars 2022]
(1) Se GATT Panel Tax Legislation Reports och WTO Foreign Sales corporation Panel Reports.
(2) “Controlled Foreign Company Legislation. Studies in Taxation of Foreign Source Income”, OECD (1996)
(3) “Tax Sparing. A Reconsideration”, OECD (1998).
(4) För en sammanfattning av den senare rapporten, se Owens and Fensby, "Is There a Need to Reevaluate Tax Sparing?" Tax Notes Int'l, May 4, 1998.
(5) Se vidare Fensby, “What the G20 Should Consider Before Adopting Pillars 1 and 2”, Tax Notes Int’l, September 21, 2020.