Kommer Trump-administrationen skjuta OECD:s pelare 1 & 2-arbete i sank?

1.     Inledning [1]

Stämningen på OECD:s skattesekretariat lär knappast ha varit på topp efter Donald Trumps valvinst i höstas. OECD styrs av USA och vilken typ av globalt skattearbete organisationen får bedriva bestäms i allt väsentligt av sittande amerikansk administration. Republikanerna har gjort det till en tradition att försöka montera ner alla globala projekt som demokraterna startar upp i OECD.

Demokratiska administrationer använder OECD som verktyg för att uppnå givna mål på det internationella skatteområdet. 1996 tog Clinton-administrationen initiativet till att lansera OECD:s skattekonkurrensprojekt i syfte att avskaffa skadliga skatteregimer inom OECD och få till stånd informationsutbyte med skatteparadis. 2013-2016 var Obama-administrationen drivande i BEPS-arbetet som syftade till att förbättra förutsättningarna att beskatta globala koncerner. Under 2021-2024 har Biden-administrationen lett OECD:s pågående arbete med pelare 1 och 2. En global ram-överenskommelse uppnåddes i oktober 2021, men arbetet med att nå enighet om pelarnas olika komponenter har sedan fortsatt fram till dags dato. Samtliga dessa initiativ har syftat till att genom påtryckningar förmå övriga världen att ställa sig bakom OECD:s (läs: USA:s) skattepolitiska målsättningar.

Republikanska administrationer vill helst att OECD avhåller sig från all form av globalt skattearbete. Republikaner ogillar allmänt att OECD har synpunkter på andra länders skattepolitik och i synnerhet att OECD lägger sig i hur amerikanska kongressen ska agera på skatteområdet. De kan leva med att OECD utfärdar rekommendationer och ”best practices”, men bara så länge dessa inte innefattar tvång eller påtryckningar. Det är mot denna bakgrund Bush-administrationen kort efter sitt tillträde 2001 drog ut tänderna på OECD:s skattekonkurrensprojektet, vilket ledde till att projektet gick i dvala under president Bush två mandatperioder. Av samma skäl saboterade den förra Trump-administrationen BEPS fortsättningsarbete avseende beskattningen av den digitala ekonomin. Nu är det alltså dags igen. President Trump meddelade redan första dagen på jobbet (!) i ett s.k. ”memorandum” att administrationen inte vill bli associerad med OECD:s ”Global Tax Deal”. Härmed åsyftas OECD:s pågående arbete med pelare 1 och 2.

Nedan kommer jag ge min syn på innehållet i president Trumps memorandum.

Först dock några ord om syftet med pelarna 1 och 2 och vilka åtgärder Biden-administrationen vidtagit under mandatperioden för att implementera pelare-överenskommelsen.

2.     Pelare 1 och 2

Pelare 1

Pelare 1 består av två helt separata regelverk som getts beteckningarna ”belopp A” respektive ”belopp B”.

Belopp A

Belopp A är resultatet av OECD:s[2] fortsättningsarbete på BEPS Aktionspunkt 1. Belopp A syftar (grovt förenklat) till att omfördela inkomster förvärvade av i huvudsak amerikanska tech-företag (”digitala företag”)[3] från hemvist- till marknadsstater. Normalt uppställs krav på fysisk närvaro i källstater för att kunna beskatta utländsk verksamhet. Digitala företag kan dock bedriva omfattande verksamhet i källstater utan att etablera någon beskattningsgrundande närvaro. Flera länder har därför antagit nya skatter (”digitalskatter”) som beskattar digitala företag på annan grund än fysisk närvaro. Genom belopp A-överenskommelsen åtar sig länder som antagit digitalskatter att avveckla dessa i utbyte mot att en viss andel digitala företagsinkomster omfördelas från hemvist- till marknadsstater. Det ska ske på grundval av ”fördelningsnycklar” (s.k. formulary apportionment) baserade på främst försäljning.

Belopp A ska implementeras genom en multilateral konvention. Någon färdig konventionstext har dock ännu inte publicerats. OECD synes ej heller ha nått någon slutgiltig överenskommelse om vilka nationella digitalskatter som ska avvecklas. Biden-administrationen vidtog inga åtgärder under mandatperioden för att implementera regelverket.

Belopp B

Belopp B syftar till att förenkla tillämpningen av armlängdsreglerna ifråga om rutinmässiga lågrisktransaktioner såsom marknadsföring och distribution. Genom regelverket slipper MNEs[4] upprätta jämförbarhetsanalyser i varje enskilt fall och bolagen kan istället använda vissa standardiserade armlängdsmässiga marginaler.

Belopp B finns både i en icke-bindande och bindande version. Den förra antogs av OECD i februari 2024 och infördes som en bilaga i OECD:s riktlinjer för internprissättning. Biden-administrationen villkorade dock godkännandet av belopp A med att OECD också kom överens om en bindande version av belopp B. OECD har inte lyckats enas om den bindande versionen. Oenighet kvarstår om hur relevanta ”rutinmässiga lågrisktransaktioner” ska definieras och prissättas.

Treasury lade i december 2024 fram förslag på ”regulations” (dvs en förordning) som i allt väsentligt inkorporerar innehållet i belopp B:s icke bindande version.[5]

Pelare 2 – global minimiskatt (”minimiskatten”)

Syftet med minimiskatten är att säkerställa att MNE:s globala inkomster beskattas med minst 15%. Pelare 2 fungerar i princip som klassisk CFC-lagstiftning. Beskattar inte källstaten MNE:s inkomst med 15% förväntas MNE:s hemviststat säkerställa att inkomsten beskattas med 15%. Pelare 2 innehåller dock ytterligare en regel som inte återfinns i CFC-lagstiftning. Beskattar varken käll- eller hemviststaten inkomsten med 15% får tredje länder där MNE har koncernbolag (eller fasta driftställen) istället rätt att utta skatt på inkomsten tills 15%-nivån uppnåtts (s.k. UTPR-beskattning).

I motsats till pelare 1 har pelare 2 trätt ikraft, men regelverket är fortfarande under utveckling. Utöver EU-länderna har relativt få stater implementerat minimiskattens samtliga komponenter.[6]

OECD:s minimiskatt är i grunden en variant på USA:s GILTI- och BEAT-regler som antogs genom Trumps skattereform i december 2017.[7] I dagsläget är dock USA:s regelverk förmånligare än minimiskatten. Biden-administrationen lade hösten 2021 fram förslag till lagstiftning för att harmonisera GILTI och BEAT:s beskattningsregler med OECD:s minimiskatt.[8] Den demokratiskt kontrollerade kongressen förkastade dock förslaget med motiveringen att man ville avvakta och se om övriga världen implementerade minimiskatten. Demokraterna tappade sedan majoriteten i kongressens representanthus 2023 med följd att Biden-administrationen i praktiken gav upp försöken att implementera minimiskatten.

Amerikansk rätt uppfyller sålunda inte i dag OECD:s minimiskattekrav. Det innebär att om amerikanska MNE:s globala inkomster (beräknade enligt minimiskattens regler) beskattas lägre än i genomsnitt 15% i USA får andra länder där amerikanska MNEs har koncernbolag utta extra skatt tills 15%-nivån uppnåtts (s.k. UTPR-beskattning). Notera alltså att oavsett om USA implementerar pelare 2 eller inte träffas amerikanska MNEs av regelverket.[9]

3.     The Memorandum

3.1 Innehåll

President Trumps memorandum betonar följande ifråga om OECD:s arbete med pelare 1 och 2:

-       att arbetet stöddes av den demokratiska administrationen,

-       att reglerna tillåter andra länder att beskatta amerikanska inkomster på extra-territoriell basis,

-       att reglerna tillåter straffbeskattning av amerikanska MNE såvitt inte USA underkastar sig ”foreign policy objectives”, och

-       att reglerna inskränker kongressens beskattningsmakt.

Det framhålls särskilt att syftet med memorandumet är att klargöra att Trump-administrationen nu ”recaptures [its] national [tax] sovereignty” och att ”the Global Tax Deal has no force or effect in the United States”.

Memorandumet innehåller vidare två bestämmelser.

Section 1 ålägger USA:s finansminister att informera OECD om att Trump-administrationen inte anser sig bunden av politiska åtaganden gjorda av den föregående administrationen.

Section 2 uppmanar finansministern att i samråd med kabinettsekreteraren för handelsfrågor att utreda om länder har (1) vidtagit åtgärder som strider mot amerikanska skatteavtal, (2) infört extra-territoriella beskattningsregler eller har (3) antagit andra regler som ”disproportionally affect American companies”. De uppmanas vidare att rekommendera motåtgärder (”protective measures”) mot sådan utländsk lagstiftning. Utredningen ska presenteras senast den 22 mars.

Det är ord och inga visor! Hur ska nu detta tolkas? Det första intrycket ger vid handen att USA vill skjuta hela pelare 1 och 2-processen i sank. Men är det så enkelt? Låt oss titta närmare på vad memorandumet synes säga och implicera ifråga om pelare 1 och 2.

3.2 Analys

Pelare 1

Belopp A

Det råder knappast någon tvekan om att memorandumet tar sikte på pelare 1:s belopp A eftersom detta regelverk, såvitt USA implementerar reglerna, beskär kongressens beskattningsmakt över en viss kategori av amerikanska MNEs inkomster (”limits our Nation’s ability to enact tax policies”) och därmed tvingar kongressen att underkasta sig ”foreign policy objectives”. Genom att betona att Trump-administrationen inte anser sig bunden av ”any commitments made by the prior administration” signaleras att USA inte kommer underteckna belopp A-konventionen. Därmed faller pelare 1 eftersom konventionens ikraftträdanderegler är formulerade på så sätt att den kan träda ikraft endast om den undertecknas av USA.

Trump-administrationen betonar vidare i Section 2 av memorandumet att de avser att återuppta jakten på utländska digitalskatter som de anser diskriminerar amerikansk tech-industri (dvs skatter som ”disproportionally affect American companies”). Den föregående Trump-administrationen identifierade ett antal utländska diskriminerande digitalskatter och hotade med att införa handelstullar mot dessa länder. Biden administrationen sköt sedan upp införandet av tullarna medan OECD arbetade på en lösning av frågan om beskattningen av den digitala ekonomin.[10] Sedan dess har fler länder antagit digitalskatter. Att döma av Section 2 avser USA nu att vidta åtgärder mot alla länder som infört digitalskatter.

Om ovanstående blir utfallet är vi i praktiken tillbaka till ruta ett igen, dvs till den situationen som rådde 2018 när kommissionen övergav tankarna på en EU-gemensam digitalskatt och frågan om beskattningen av den digitala ekonomin flyttades till OECD.

Även om Trump-administrationen skickar belopp A i graven innebär det inte att själva beskattningsfrågan kommer gå samma öde till mötes. Den globala ekonomin går mot ökad digitalisering så frågan kommer om möjligt bara öka i aktualitet. Trump-administrationen måste rimligen också inse att det i längden inte är hållbart att fortsätta straffa länder som inför digitalskatter utan att ens försöka presentera en alternativ lösning på frågan hur länder ska kunna beskatta amerikanska digitala företag som verkar inom dess landsgränser (något jag i ett tidigare inlägg från hösten 2021 betecknat som ”kanonbåtsdiplomati”). Section 1 av memorandumet synes också lämna en öppning i detta avseende. Däri framhålls att OECD-överenskommelserna inte binder USA, ”absent an act by the Congress adopting the relevant provisions of the Global Tax Deal”. Det går att tolka denna passus som att Trump-administrationen öppnar för att implementera andra lösningar uppnådda under OECDs paraply.

Den mest systemkonsekventa lösningen vore egentligen att nå en OECD-överenskommelse om nya nexus- och vinstallokeringsregler baserade inte bara på fysisk utan också på ekonomisk närvaro som sedan kan införas i nationell lagstiftning och skatteavtal. I så fall behöver inte OECD riva ner hela det nuvarande regelverket på det internationella skatteområdet i ett desperat försök att komma i mål i frågan. Det synes dock i dagsläget osannolikt att USA skulle vara villigt att gå den vägen eftersom sådana regler skulle – oavsett utformning – ”disproportionally affect American companies”. Kärnfrågan handlar ju i grunden om hur ett antal amerikanska mega-techföretag ska beskattas i framtiden.

Belopp B

Oavsett vad som händer med belopp A vill USA nog fortsätta OECD-arbetet med att nå överenskommelse om en bindande version av belopp B. Representanter för amerikansk industri har vid åtskilliga tillfällen framhållit att de fullt ut stöder detta arbete. Det lär dock bli svårt att hålla arbetet på en bindande version av belopp B vid liv om Trump-administrationen stoppar allt arbete ifråga om belopp A. Många länder är bara beredda och gå vidare med pelare 1 om överenskommelse nås om både belopp A och B. Viljan att nå enighet om belopp B skulle kunna skapa incitament för Trump-administrationen att också försöka nå någon form av överenskommelse om belopp A.

Pelare 2 - minimiskatten

Det är likaledes uppenbart att memorandumet riktar in sig på pelare 2 och det är UTPR-beskattningen som särskilt upprör republikanerna. Detta framgår av formuleringen att ”American companies may face retaliatory international tax regimes if the United States does not comply with foreign tax policy objectives”.

Egentligen är pelare 2 ett arbete som borde välkomnas av både republikanska och demokratiska administrationer. USA har i årtionden utövat påtryckningar på Europa att börja hemvistbeskatta utländska bolagsinkomster.[11] De senaste fyrtio åren gick emellertid utvecklingen i motsatt riktning. Europeiska länder tenderade att undanta en allt större andel av MNE:s utländska bolagsinkomster från hemvistbeskattning, införa allt generösare ”tax sparing” och liknande bestämmelser” i skatteavtalen och i allt högre grad urholka tillämpningen av CFC-lagstiftningar och internprissättningsregler, allt i syfte att stärka den egna multinationella industrins konkurrenskraft. Till slut började även USA luckra upp sina hemvistbeskattningsregler på 1990-talet av rädsla för att amerikansk industri skulle tappa i konkurrenskraft.[12] Men när Europa (läs: Tyskland och Frankrike) nu äntligen tagit initiativ till ökad hemvistbeskattning av MNEs via pelare 2 sätter sig Trump-administrationen på tvären. Hur förklarar man detta?

Trump-administrationen söker inte nödvändigtvis framtvinga en nedläggning av pelare 2. Införandet av GILTI-reglerna vid skattereformen 2017 utökade kraftigt andelen utländska inkomster som hemvistbeskattas i USA på löpande basis. Vill övriga världen gå samma väg är det bara positivt ur amerikansk synvinkel. Träffas USA:s och övriga världens industri av i stort sett samma beskattningsregler skapas en jämn spelplan (”level playing field”), något som gynnar USA.

Trump-administrationen accepterar dock inte att OECD försöker påtvinga USA sitt regelsystem. De finner det än mer oacceptabelt att OECD:s minimiskatteregler ”straffbeskattar” amerikanska MNEs såvitt USA inte implementerar pelare 2. För minimiskattereglerna fungerar i praktiken precis så. Implementerar inte USA pelare 2 och belastas inte amerikanska MNEs (i USA eller utomlands) med minst 15% skatt får tredje länder där dessa MNEs har koncernbolag istället beskatta inkomsten (s.k. UTPR-beskattning). Detta trots att inkomsten varken har förvärvats i eller har anknytning till sådana länder. Det är därför UTPR-beskattning anses ”extra-territorial” och pelare 2 beskrivs som ”a retaliatory international tax regime”. Trump-administrationen anser att OECD:s regelverk ”bestraffar” länder som inte antar pelare 2 med ”rättsvidriga” skatter. Section 2 implicerar också UTPR-beskattning strider mot amerikanska skatteavtal.[13]

Så hur tar sig OECD ur detta dilemma?

Egentligen behöver OECD inte göra någonting. Det är ju inte OECD utan enskilda länder som UTPR-beskattar amerikanska MNE. Trump-administrationen aviserar dock i Section 2 att USA kommer vidta ”protective measures” mot länder som tillämpar ”extraterritorial” skatter mot (läs: som UTPR-beskattar) amerikanska MNEs. Det hotet är nog tillräckligt för att få länder som har implementerat pelare 2 att avstå från att UTPR-beskatta amerikanska MNEs. Trump-administrationen lär emellertid inte nöja sig med att länder de facto avstår från att UTPR-beskatta amerikanska MNEs. De kommer kräva att amerikansk skattelagstiftning de jure klassas som konform med Pelare 2 i syfte att permanent undanröja hotet om UTPR-beskattning. Men gör OECD ett undantag för USA kommer andra stater kräva samma behandling. Och börjar OECD godkänna undantag till höger och vänster för att blidka stater som känner sig förfördelade drar man långsamt ut tänderna på pelare 2 tills bara skalet återstår.

En annan väg vore att helt enkelt stryka UTPR-reglerna ur pelare 2. Det säkerställer att alla stater behandlas lika. Men stryks UTPR-reglerna försvinner incitamentet för käll- och hemviststater att tillämpa minimiskattereglerna i god tro. Blotta misstanken att länder fuskar i syfte att gynna sin egen industri är tillräcklig för att få ett multilateralt regelsystem att kollapsa.

En tredje väg vore att göra den övergångsregel som gäller i fråga om UTPR-beskattning under 2025 permanent, dvs att MNEs med hemvist i länder med en bolagsskattesats på minst 20% undgår att UTPR-beskattas. Men en sådan lösning öppnar likaledes dörren för kringgåenden. Luxemburg utgör ett klassiskt exempel på länder som har en hög nominell bolagsskattesats, men där utrymme medvetet ges i lagstiftningen att skatteplanera bort i stort sett hela beskattningsunderlaget.

En fjärde väg vore att OECD omförhandlar pelare 2 så att det istället blir konformt med GILTI-reglerna. Det undanröjer också permanent risken för att amerikanska MNEs UTPR-beskattas. En sådan lösning vore rent tekniskt genomförbar, men skulle sannolikt möta en hel del motstånd eftersom den leder till att pelare 2:s regelverk urvattnas.

Den absolut sista utvägen vore att helt enkelt lägga pelare 2 på is under Trump-administrationens mandattid. Drar USA tillbaka sitt stöd lär övriga världen ändå frysa implementeringen av regelverket. Såvitt EU absolut vill behålla minimiskatten skulle tillämpningen tills vidare kunna begränsas till EU-området.

4.     Avslutande kommentar

Jag antar att upprördheten var stor bland republikanerna när memorandumet författades. De är innerligt trötta på att OECD envisas med att lägga sig i kongressens förehavanden på skatteområdet. Men trots det hårda ordvalet i memorandumet behöver inte slutresultatet bli att Trump-administrationens skjuter hela pelare 1 och 2-processen i sank. Memorandumet bör snarare ses som ett tydligt klargörande var USA:s röda linjer går inför kommande förhandlingar i OECD. Det som USA kräver är att regelverken revideras så att pelare 1 inte inskränker den amerikanska kongressens beskattningsmakt och att pelare 2 inte UTPR-beskattar amerikanska MNEs. Huruvida sådana revideringar är möjliga utan att regelverken kollapsar återstår att se.

Som framgått ovan har emellertid Trump administrationen ett egenintresse av att nå någon form av överenskommelse om beskattningen av den digitala ekonomin. Likaså ligger det i Trump-administrationens intresse att övriga världen följer efter USA och går mot ökad hemvistbeskattning av utländska bolagsinkomster. Lägg därtill att det knappast är läge för USA att nedmontera OECD:s roll som ”rule-maker” nu när FN är på väg att upprätta ett konkurrerande globalt forum på skatteområdet. Mot den bakgrunden kan OECD fortfarande hoppas på att USA väljer att hålla pelare-processen vid liv och verkar för att arbetet slutförs i någon form under Trump-administrationens mandattid.

---

[1] För yngre läsare kan nämnas att jag har jobbat 18 år med OECD-frågor, dels som anställd (10 år), dels som delegat i diverse fora (8 år) i OECD.

[2] Pelare-arbetet bedrivs av OECD:s multilaterala forum ”Inclusive Framework”.

[3] Runt 60-65% av inkomsterna som omfattas av belopp A förvärvas av techföretag med säte i USA.

[4] MNE är en förkortning på ”multinational enterprise”.

[5] Notice 2025-4, 2025-4 IRB 1.

[6] PwC och WTS Global publicerar och uppdaterar regelbundet info som visar vilka steg stater tagit för att implementera pelare 2, se https://www.pwc.com/gx/en/tax/international-tax-planning/pillar-two/pwc-pillar-two-country-tracker-summary-v2.pdf och https://wts.com/wts.com/hot-topics/pillar-two/implementation-status/wtsglobal-pillar-two-country-by-country-implementation.pdf.

[7] För en närmare redogörelse av de amerikanska reglerna, se Fensby, ”Den amerikanska skattereformen ur ett skattepolitiskt perspektiv – Del 2”, SvSkT 2018 s. 568.

[8] Build Back Better Act (H.R. 5376). Lagstiftningsförslaget innebar att – i enlighet med OECD:s minimiskatteregler – GILTI-skattesatsen skulle höjas till 15%, beräkningen av beskattningsunderlaget skulle ske land-för land istället för på global basis (s.k. ”blending”) och att BEAT-reglerna för att täcka fler typer av betalningar och transaktioner. BEAT-skattesatsen skulle också höjas till 15 %.

[9] Såvitt känt förväntas USA:s skattelagstiftning uppfylla minimiskattekraven i egenskap av källstat.

[10] Diskriminerande digitalskatter identifierades i Frankrike, Italien, Indien, Spanien, Turkiet, Storbritannien och Österrike. Berörda länder har åtagit sig att avveckla digitalskatterna när belopp A implementeras.

[11] För en historisk bakgrund i frågan, se följande inlägg från hösten 2021.

[12] Detta skedde genom införandet av ”check-the-box regulations”. Se vidare Fensby, ”Apples skatteplanering ur tre skattepolitiska perspektiv”, SN 2021 s. 588.

[13] I finansministerns uppdrag i Section 2 ingår att ”investigate whether any foreign countries are not in compliance with [US tax treaties]”.