Det brukar skojas i filosofikretsar om att Sveriges främsta bidrag till modern västerländsk filosofi är att vi tog ihjäl den moderna filosofins fader, René Descartes. Den redan hälsomässigt försvagade Descartes fick en inbjudan och reste (något motvilligt) år 1649 till Sverige för att undervisa drottning Kristina i filosofi. Efter bara några månader i ett svinkallt Stockholm och i ett lika svinkallt slott dog han av lunginflammation.
Frågan är om inte Sveriges bidrag till utvecklingen på det internationella skatteområdet meritmässigt når samma höjder. Regeringen - till synes understödd av Svenskt Näringsliv - kan nämligen ta åt sig äran av att G20 igår enades om att införa både en destinationsbaserad bolagsskatt och en global minimiskatt.
Båda regelverken hotar långsiktigt (genom sluttande planet-effekten) både Sverige och andra mindre OECD-länders position som industrinationer. (1)
För att förstå vad som har hänt, låt oss backa några år, till oktober 2015 när BEPS-projektet fullbordades.
1. BEPS
Utifrån ett (krasst) svenskt ekonomisk perspektiv var BEPS-utfallet i stort att betrakta som en framgång.
De stora ländernas förhoppningar (främst USA) om att kunna enas om globala CFC-regler (i praktiken en rudimentär version av den nu aktuella globala minimiskatten) begravdes (aktionspunkt 3). Sverige beskattar utländska bolagsinkomster endast nominellt och när så sker är avsikten främst att skydda det svenska beskattningsunderlaget. Desto mindre skatt som svenska MNEs betalar på utländska inkomster, desto bättre för Sverige.
Likaså stoppades försöken under BEPS-arbetet att utvidga källstatsbeskattningen i skatteavtalen (aktionspunkt 7). Svenska MNEs har inget att vinna på utökad källbeskattning. Sverige implementerade inte ens BEPS urvattnade rekommendationer. Desto mindre utländsk skatt svenska MNEs betalar i källstaterna, desto bättre för Sverige.
Flera akademiker har jämfört GAFAM-bolagens informationsinhämtning med utvinning av råolja och andra mineraler
Sverige "tvingades" visserligen genom EU-direktiv att implementera BEPS rekommendationer avseende hybridtransaktioner (aktionspunkt 2) och ränteavdragsbegränsningar (aktionspunkt 4). Trots att dessa regler främst syftar till att skydda det svenska beskattningsunderlaget tog regeringen inga risker utan kompenserade industrin för kostnaden genom att sänka bolagsskatten från 22 till 20,6 procent. Ingen skada skedd här heller alltså. Frågan hur den digitala ekonomin skulle beskattas (aktionspunkt 1) lämnades olöst. I praktiken handlade frågan om hur en handfull amerikanska (och kinesiska) digitala mega-koncerner ("GAFAM-bolagen") skulle kunna beskattas i framtiden.
GAFAM-bolagens innovativa internet-baserade affärsmodeller möjliggör för bolagen att mer eller mindre helt undgå beskattning i verksamhetsstaterna. Förenklat uttryckt "tankar" GAFAM-bolagen verksamhetsstaterna på information som sedan systematiseras och används i kommersiellt syfte. Flera akademiker har jämfört GAFAM-bolagens informationsinhämtning med utvinning av råolja och andra mineraler.
Sverige hade ingen anledning att röra i den grytan under BEPS-arbetet och jag har svårt att se att det var något problem från svensk sida att frågan sköts på framtiden.
2. EUs förslag till digitalskatt
De följande åren blockerade USA allt fortsättningsarbete i OECD eftersom beskattningen av digitala bolag egentligen bara handlade om hur de amerikanska GAFAM-bolagen skulle beskattas. USA hävdade (obstruktivt) i OECD att informationen som "tankades" i verksamhetsländerna skulle ses som vederlag från användarna för deras tillgång till sociala och kommersiella plattformar.
Följden av USAs obstruktionspolitik i OECD blev att kommissionen i mars 2018 presenterade ett eget förslag till en EU-gemensam digitalskatt.
Digitalskatten är en riktigt finurlig skatt. Den är enkel att tillämpa (inte minst för utvecklingsländer) och riktar främst in sig på själva "tankningen" av information i verksamhetsländerna. Skatten träffar i huvudsak ett fåtal digitala mega-koncerner som årligen gör astronomiska vinster utan att beskattas för dem, men lämnar övrig industri i fred.
Dessutom ligger digitalskatten (nästan helt) utanför det internationella regelverket på bolagsskatteområdet och påverkar därför inte dess grundläggande principer.
I ett slag förändrades den amerikanska retoriken. Digitalskatten svartmålades som "a unilateral measure" som stred mot BEPS-överenskommelsen. Den bröt mot grundläggande bolagsskatteprinciper eftersom den ansågs brutto- och destinationsbaserad. Vidare hävdade USA att skatten var diskriminerande eftersom den främst träffade amerikanska företag och hotade därför med handelssanktioner.
3. Sverige skjuter digitalskatten i sank och flyttar frågan till OECD
Det är och förblir en gåta varför just Sverige gick USA och OECDs ärenden och envisades med att skjuta digitalskatten i sank. Blev regeringens (och näringslivets) representanter berusade av att för en gångs skull få stå i centrum i EU-debatten? Sverige lyckades till och med att få med sig övriga nordiska EU-länder i ett gemensamt uttalande mot digitalskatten i vilket de argumenterade för att frågan skulle flyttas till OECD.
Att antagandet av digitalskatter skulle orsaka globalt "kaos" på skatteområdet är ren skrämselpropaganda
Från svensk synvinkel är digitalskatten egentligen en "struntskatt" som varken gynnar eller drabbar Sverige. Spotify och Daniel Eks oro över att skatten skulle träffa digitala förlustbolag var ett lättlöst problem (vilket UK också visade när de utformade sin nationella digitalskatt). Spotify träffades förövrigt knappt av digitalskatten.
Dessutom saknade USA fog för mycket av sin kritik mot digitalskatten. De insåg förstås att deras digitala mega-koncerner inte kunde undgå beskattning utomlands för evigt. USA hade också varit allt annat än samarbetsvilligt i OECD i frågan efter fullbordandet av BEPS-projektet. Påståendet att skatten skulle vara diskriminerande under handelsreglerna saknar grund. Notera att USA har aktat sig noga för att ta frågan till WTO. Skälet är enkelt. De skulle förlora målet. (2)
Att antagandet av digitalskatter skulle orsaka globalt "kaos" på skatteområdet är ren skrämselpropaganda. Bara inom EU har vi 27 olika regelverk för att beräkna beskattningsunderlaget för bolag och det funkar alldeles utmärkt. Det faktum att nationella regelverk på skatteområdet skiljer sig åt är förövrigt också skälet till att "the Big Four" har kontor i världens alla länder.
USAs argument och påståenden underminerades ytterligare av deras egen Federal Supreme Court. Domstolen uttalade i april 2018 i Wayfair-målet att det inte längre är rimligt att enbart basera (sales tax) nexus-regler på förekomsten av lokala filialer i amerikanska delstater. Treasury låtsades som det regnade när avgörandet kom och yppade aldrig ett ord om det.
Eftersom USA gjorde digitalskatteförslaget till en handelsfråga var EU väl rustad att ta striden med USA. Handelsfrågor hanteras av kommissionen på EU-gemensam basis och amerikanska sanktioner hade kunnat bemötas av EU gemensamt (som skedde i fråga om USAs importtullar på stål och aluminium). Sverige hade inte behövt säga ett knyst i frågan.
Sveriges kompakta motstånd mot digitalskatten ledde till att Tyskland och Frankrike under den andra halvan av 2018 väckte tanken på att införa en global minimiskatt (GLOBE-förslaget), ett förslag som omgående anammades av OECDs sekretariat (initiativet var med all sannolikhet koordinerat med sekretariatet). Särskilt Tyskland började inse att utsikterna var små att kunna driva igenom en EU-gemensam digitalskatt och såg därför GLOBE-förslaget som en alternativ väg framåt.
Frustrerad över konsekvenserna av den svenska hållningen i frågan om digitalskatten skrev jag i december 2018 ett utkast till artikel med titeln "Digital taxation; Is Sweden Betting on the Wrong Horse?" för publicering i Tax Notes International. Jag kände mig dock till slut obekväm med att hänga ut regeringen internationellt, så utkastet blev kvar i byrålådan. Jag vill trots allt Sverige väl.
Istället publicerade jag en debattartikel i Dagens Industri i mars 2019 (när Sverige slutgiltigt sköt digitalskatten i sank) som sammanfattar innehållet i Tax Notes-utkastet. Debattartikeln bemöttes omgående av en representant knuten till Svenskt Näringsliv, vilket resulterade i en slutreplik från min sida.
Svensk MNE kommer nu beskattas för att Sverige lyckades stoppa en skatt i EU som aldrig hade svensk industri som måltavla
Jag ska inte dryfta innehållet i debattinläggen här. Jag överlåter till er läsare att (om ni så vill) begrunda de tre inläggen och jämföra våra respektive förutsägelser med utfallet av G20/OECDs arbete med pelarna 1 och 2.
4. Konsekvenserna av Sveriges agerande
De dynamiska effekterna av den svenska regeringens agerande i EU och dess krav på att frågan skulle flyttas till OECD har nu blivit följande:
a) OECD har legitimerat användningen på bolagsskatteområdet av både "formulary apportionment" (beskattning på grundval av en fördelningsnyckel) och marknadsbaserade skatter (pelare 1). Det betyder i förlängningen att tillämpningsområdet för OECDs riktlinjer på internprissättningsområdet och i fråga om fast driftställe inskränks,
b) OECD har enats om en global minimiskatt (pelare 2), och
c) OECD har enats om nya källskatter i skatteavtalen genom "subject-to-tax-reglerna" (pelare 2).
Det Sverige trodde sig framgångsrikt ha bekämpat i EU genom att skjuta digitalskatten i sank har nu införts i OECD - i steroidform. Det betyder också att det för Sverige framgångsrika BEPS-utfallet (se ovan) till stor del har neutraliserats.
Svensk MNE kommer nu beskattas för att Sverige lyckades stoppa en skatt i EU som aldrig hade svensk industri som måltavla. Det är svårt att lyckas sämre.
5. Lärdomar som kan dras av det svenska agerandet
Nog med kritik. Låt oss istället försöka dra lärdom av dessa erfarenheter och överväga hur regeringen bör agera framledes.
Min slutreplik i Dagens Industri är egentligen en grundkurs i internationell skattepolitik.
Huvudregeln för ett litet land är alltid att inte sticka ut huvudet. Handla avvaktande och stäng aldrig några dörrar. Agera istället i korridorerna för att skapa allianser eller utröna parters (dolda) agendor. Känner man sig absolut tvungen att säga villkorslöst "nej" till någonting bör man först ha övervägt alla potentiella konsekvenser av handlandet. Det blev uppenbart för politisk insatta att det svenska nej-sägeriet i EU i digitalskattefrågan lade grunden för "the perfect storm" i OECD.
Det är naivt att tro att den globala skattekonkurrensen kan avvecklas frivilligt över en natt
Nederländerna är ett bra exempel på hur man bör agera i skattepolitiska sammanhang. Under min tid som anställd och förhandlare på OECD beundrade jag flera av deras delegater. De behärskar till fullo de strategier som jag kortfattat redogör för i DIs slutreplik. Trots att holländarna nästan alltid är en av måltavlorna för OECD och EUs projekt mot internationell skatteflykt kommer de alltid, liksom katten, ner på fötterna efter fallet och framstår som en av "the good guys" i den berörda frågan. Det krävs politisk skicklighet för att lyckas med den bedriften. Det är den typen av politiskt agerade som Sverige måste bli bättre på i framtiden.
Räkna med att G20/OECD/EU framöver kommer hylla överenskommelsen i färgglada termer och i rekordfart upprätta nödvändiga multilaterala avtal, modellagstiftningar och EU-direktiv i syfte att underlätta implementeringen. Det momentum som råder nu lär också skapa tillräckligt politiskt tryck på trilskande länder att kompromissa i resterande utestående frågor. (3)
Detta till trots är det långt ifrån säkert att överenskommelsen i slutändan kommer se dagens ljus i aktuell form, om ens alls. Jag har trots allt själv fått uppleva hur OECD-projekt som jag trodde var skrivna i sten avvecklades på ett par månader.
USA saknar idag politiska förutsättningar att implementera pelare 1 pga republikanskt motstånd i senaten. Treasury har väckt tanken på att försöka kringgå kravet i senaten på att internationella avtal måste antas med tvåtredjedels majoritet. Det är dock endast spekulationer och ett sådant kringgående skulle kunna orsaka en konstitutionell kris i USA. Kom ihåg att USA kan - utan problem - i slutändan nöja sig med att bara implementera pelare 2.
Implementeringsprocessen kan mycket väl utvecklas till ett "chicken-race"
Det är inte heller säkert att Treasury kommer lyckas implementera pelare 2 eftersom demokraterna är inbördes oeniga om Bidens omfattande bolagsskattehöjningar. Demokraterna kan dessutom ha förlorat kontrollen över kongressens båda kamrar redan om ett år.
Misslyckas Treasury att helt eller delvis implementera överenskommelsen är framtiden högst osäker för både pelare 1 och 2. Märk att det kommer ta mellan ett till två år innan vi vet exakt hur kongressen kommer agera i frågorna.
Ytterligare en osäkerhetsfaktor är de friktioner som oundvikligen kommer uppstå när det i reda pengar klargörs vilka länder som får betala kalaset för pelarna 1 och 2. Vidare kommer vissa länder tvingas avveckla sina digitalskatter utan att erhålla någon gottgörelse. Andra kommer känna sig blåsta när de inser att pelarna 1 och 2 i stort endast handlar om en omfördelning av inkomster mellan stora länder. Friktionerna kan bli än värre om överenskommelsen provocerar fram omlokaliseringar av internationella investeringar.
Det är också naivt att tro att den globala skattekonkurrensen kan avvecklas frivilligt över en natt. Det kommer fuskas och regler kommer kringgås när minimiskatten ska implementeras och tillämpas och blotta misstanken om sådant agerande riskerar skapa friktioner som kan underminera hela regelverket. En peer-review-process kan bara verifiera om regler implementeras, inte hur reglerna tillämpas.
Vi får inte bli förblindade av att G20/OECD-överenskommelsen just nu både presenteras och faktiskt framstår som en framgångsrik slutpunkt på OECDs arbete i frågan. Överenskommelsen innehåller så många osäkerhetsfaktorer att den närsomhelst kan falla ihop som ett korthus.
Regeringen bör ligga lågt genom hela processen och, framförallt, inte vara bäst i klassen vid implementeringen av pelarna 1 och 2. Det behöver också säkerställas att tidsgränserna för implementeringen av eventuella EU-direktiv villkoras av andra länders agerande. Implementeringsprocessen kan mycket väl utvecklas till ett "chicken-race" där vissa länder avvaktar utvecklingen in i det sista innan de själva bestämmer hur de ska agera.
Regeringen har genom sitt agerande skjutit svensk MNE i ena foten. Undvik nu vid implementeringen att pricka in en skott i den andra foten.
(1) Små länder som Sverige kan bara bli förlorare när beskattningsrätten successivt flyttas till marknadsstaterna. Minimiskatter leder till att svenska MNEs globala skattebelastning ökar, vilket i sin tur försämrar deras relativa konkurrenskraft. Se vidare Fensby, "Why Sweden Should Lobby for an OECD-approved Digital Services Tax", Tax Notes International, 13 July, 2020.
(2) Robert Goulder, "The Futility of Challenging DSTs under International Law, Tax Notes International, June 23, 2020.
(3) Det är till exempel fortfarande oklart vilka skatteregimer som utgör digitalskatter som måste avvecklas.
Comments