När amerikanska kongressen diskuterade pelare 1

1.     Inledning

Det framgår av Artikel 48 och bilaga 1 av utkastet till Multilateral konvention för att implementera Pelare 1s Belopp A (MLC) att USA måste tillträda MLC för att den ska träda ikraft. OECD har tilldelat länder poäng, till synes utifrån sannolikheten att de har industri som omfattas av Belopp A. Länder motsvarande 600 poäng av totalt 999 måste tillträda MLC. Eftersom USA har tilldelats 486 poäng kan inte övriga länder (som delar på totalt 513 poäng) nå upp till 600.[1]

Pelare 1s framtid ligger alltså helt i händerna på amerikanska kongressen. Mot denna bakgrund är det särskilt intressant titta på videoupptagningen av utskottsutfrågningen om pelare 1 anordnad av Representanthusets ’Ways & Means Tax Subcommittee’ den 7 mars 2024.

Representanthuset kontrollerades då som nu av republikanerna och mötet hölls på initiativ av den republikanske utskottsordföranden Mike Kelly. Fyra representanter från den privata sektorn deltog som experter.

Man ska ha i åtanke när man ser på videoupptagningen att Biden-administrationen medvetet avstod från att hålla kongressen informerad om pelare 1-förhandlingarna. Utskottsutfrågningen utgjorde därför en sällsynt möjlighet för republikaner i kongressen att kunna informera sig och uttala sig i frågan.

2.     Utskottsutfrågningen[2]

Ska man sammanfatta utskottsutfrågningen med ett ord måste det bli ”förvirring”.

Belopp As komplexitet

Utskottsledamöternas hade uppenbara svårigheter att greppa själva frågeställningen. Ordföranden Mike Kelly noterade att Belopp A är ”one of the most complicated issues that has ever come up [in the Tax Subcommittee]”. Det blev också uppenbart av frågorna som ställdes till medverkande experter att ledamöterna inte hade lyckats tillgodogöra sig hur Belopp A fungerar, inte ens på ett övergripande plan. På grund av Belopp As komplexitet gjorde experterna inte heller något egentligt försök att förklara reglernas mekanik för ledamöterna.

En av experterna beskrev reglerna i en skriftlig inlaga till mötet som ”incredibly complex” och noterade vidare att ” it is difficult to see how they can be complied with or administered without much uncertainty and disputes over implementation”.

Svårigheten att kalkylera Belopp As inverkan på amerikansk skattebas

Det som ytterligare bidrog till förvirringen var att ingen närvarande var kapabel att presentera siffror för hur pelare 1 kommer påverka den amerikanska skattebasen. Kongressens opolitiska forskningsorgan ’Joint Committee on Taxation’ publicerade dagarna före utskottsutfrågningen en rapport i vilken det bedömdes att USA skulle förlora mellan USD 0,1 – 4,4 miljarder per år i skatteintäkter. Det understryks i rapporten att antalet variabler som påverkar skatteberäkningen under Belopp A är så många att det i praktiken är omöjligt att förutsäga utfallet på förhand. En av experterna klargjorde dock att Belopp A kommer – under alla omständigheter – leda till minus för den amerikanska statskassan. Slutsatsen är föga förvånande eftersom den amerikanska techindustrin förväntas stå för majoriteten av vinsterna som ska omfördelas under Belopp A.[3]

Digitalskatterna som ska avvecklas

Utskottsledamöterna fick inte heller något tillfredställande svar på frågan om implementeringen av Belopp A säkerställer att alla länder avskaffar sina digitalskatter. Det klargjordes att digitalskatterna som listas i Annex A av MLC kommer avvecklas. Men experterna beklagade sig samtidigt över att MLCs definition av ”förbjudna” digitalskatter i Artikel 39 var otillfredsställande och alldeles för lätt att kringgå i nuvarande utformning.[4]

Techindustrins syn på Belopp A

Trots att medverkande experter genomgående var kritiska till pelare 1 i dess nuvarande utformning ville ingen av dem att USA skulle dra sig ur OECDs pelare 1-arbete. Hur kommer det sig?

Det är numera välkänt att globala koncerner har skatteplanerat ner en stor del av bolagsskatteuttaget de senaste decennierna. Amerikansk techindustri har dock lyckats ännu bättre. De betalar i princip ingen bolagsskatt alls utanför USA.[5] Sett ur techindustrins synvinkel är därför de framväxande nationella digitalskatterna en katastrof, för de är i stort sett omöjliga att kringgå. Ett genomsnittligt I-land drar in cirka USD 1-2 miljarder i skatteintäkter på en digitalskatt med en skattesats på 3%. Höjs skattesatsen till 5-6% eller breddas skattebasen kommer digitalskatterna dra in ännu mer, kanske det dubbla. Får digitalskatterna global spridning kommer techindustrins skattekostnad utanför USA gå från nära noll till nära hundra miljarder – per år. Digitalskatterna har således tillsammans potential att inbringa mer skatteintäkter än något regelverk som OECD har sjösatt. Det är mot den bakgrunden USA och techindustrins representanter bekämpar digitalskatterna med näbbar och klor.

Belopp A är, trots dess löjeväckande komplexitet[6], ett avsevärt billigare alternativ för amerikansk techindustri och beräknas kosta årligen runt USD 15 miljarder.[7] USA bekämpar således inte digitalskatterna för att de (i god tro) anser dem ”diskriminerande”, ”unprincipled” eller ”inconsistent with principles of international taxation”[8] utan för att de kostar amerikansk techindustri en förmögenhet. Medgav USA avräkning av digitalskatter skulle de kosta amerikanska staten en förmögenhet.[9]

Om USA verkligen värnade om att bibehålla nuvarande internationella regelverk på skatteområdet och att bekämpa diskriminerande skatteregler skulle de aldrig ha infört ’Base Erosion and Anti-avoidance Tax’ i 2017 års skattereform.[10]

3.     Vilka slutsatser kan dras från utskottsutfrågningen?

Republikanerna var under utskottsutfrågningen genomgående starkt kritiska mot pelare 1. Ordföranden Mike Kelly höll vid mötets inledning upp en skylt med namnen på samtliga Inclusive Framework-medlemmar och ställde retoriskt frågan varför dessa stater överhuvudtaget tillåter sig att lägga sig i amerikansk skattepolitik. För ur republikansk synvinkel är Belopp As grundproblem att det inskränker kongressens beskattningsmakt. Att regelverket dessutom framstår som obegripligt för kongressledamöter och omöjligt att kostnadsberäkna gör inte saken bättre. Min förutsägelse från september 2021 om att pelare 1s Belopp A aldrig kommer implementeras lär därför sannolikt infrias.

Detta betyder emellertid inte att pelare 1s Belopp A är död. Techindustrin fruktar digitalskatterna mer än Belopp A och kommer därför sätta press på Trump-administrationen att nå någon form av global lösning i frågan. Techindustrin litar helt enkelt inte på att kongressen i längden kommer kunna kväva spridningen av digitalskatter med enbart handelstullar. Jag utesluter därför inte att regelverket återuppstår i ny skepnad, men i en version där industrins medverkan snarare kommer bygga på frivillighet och incitament än på tvång och bindande multilaterala konventioner.

 ---

[1] Av de nordiska länderna har endast Danmark tilldelats poäng i Annex 1 av MLC. Det beror sannolikt på att de danska företagen Maersk och Novo Nordisk klart uppfyller Belopp As samtliga tröskelkrav. Svenska företag som Volvo Group, Volvo Cars och Ericsson uppfyller omsättningskravet på €20 miljarder, men troligtvis inte lönsamhetskravet (dvs att ha en vinstmarginal på över 10%).

[2] Utskottets diskussion kring Belopp B kommenteras inte här av utrymmesskäl.

[3] Belopp A tar inte enbart sikte på techindustrin. Uppställda tröskelnivåer leder dock i praktiken till att främst techföretagen träffas av reglerna.

[4] Scott Levine, tidigare acting Treasury Deputy Assistant Secretary for International Tax Affairs, noterade i juni 2024 att ”we view the refined definition [of Article 39] as a significant improvement to the one you saw last fall”. Artikel 39 har således reviderats efter att MLC-utkastet publicerades i oktober 2023. Se Tax Notes International, ”Significant progress on Definition of DSTs in Amount A Treaty”, 1 July 2024.

[5] Enbart Apple lyckades under en tioårsperiod att skatteplanera bort € 100 miljarder! Se Fensby, ”Apples skatteplanering ur tre skattepolitiska perspektiv”, Skattenytt 2021 s. 583.

[6] Rick Minor (U.S. Council for International Business) noterar i sin inlaga till utskottsutfrågningen att ”[t]he level of detail in the data required for calculations under the MLC is beyond any tax compliance regime in place in the world today”.

[7] Egentligen är Belopp A ingen ny skatt, utan fokuserat på att omfördela vinster från hemvist- till marknadsstater. Att skatteuttaget ändå kommer att öka för berörd industri beror i huvudsak på att vinster som i dag beskattas i lågskattestater och lågskatteregimer (t.ex. patentboxar) kommer omfördelas till marknadsstater som tar ut högre bolagsskatt.

[8] Se inlaga av Megan Funkhouser (Information Technology Industry Council) till utskottsutfrågningen här.

[9] Treasury har uttryckligen klargjort att utländska digitalskatter inte får avräknas i USA.

[10] Se vidare Fensby, ”Amerikanska Skattereformen ur ett skattepolitiskt perspektiv – Del 2”, SvSkT 2021 s. 583.